Prawo nie może zastąpić kultury politycznej

Rozejm trwał krótko. Po długim weekendzie świątecznym prezydent Andrzej Duda podpisał uchwaloną przez Parlament kilka dni wcześniej nowelizację ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Została od razu opublikowana w Dzienniku Ustaw, co znaczy, że jest już prawomocna, ponieważ tekst nie przewiduje tzw. vacatio legis, czyli okresu między publikacją ustawy a jej wejściem w życie.

Kwestię zgodności tej nowelizacji z obowiązującą Konstytucją tylko sam Trybunał Konstytucyjny będzie mógł ostatecznie rozstrzygnąć. Niemniej, zarówno treść ustawy, jak i okoliczności, w których została ona przyjęta powinny skłonić do refleksji na temat miejsca prawa w naszym społeczeństwie jako instrument rozwiązania, a przynajmniej regulowanie sporów.

Nie jest tajemnicą, że partia obecnie sprawująca władzę w Polsce ma głeboką niechęć do Konstytucji z 1997 roku, winnej urodzenia z „nieprawego łoża” w czasach rzadów SLD. Choć postulat zmiany „ustawy zasadniczej” nie zajął podczas ostatnich kampanii wyborczych PiS centralnego miejsca, hasło „IV Rzeczypospolitej” i projekt Konstytucji z 2010 r. pokazują, że pomysł istnieje i jeśli na razie leży w szufladzie, to głównie dlatego, iż w październiku nie udało się PiS-owi zdobyć większości konstytucyjnej (dwie trzecie całkowitej liczby posłów w Sejmie).

Za to w ciągu ostatnich dwóch miesięcy nowa większość parlamentarna wniosła nie mniej niż cztery (!) projekty ustawy o „zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”. Innymi słowy, nie mogąc w tej chwili zmienić samej Konstytucji, rządząca partia stara się osłabić organy, które stosują jej przepisy, więc w pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny.

Zamiast zmienić Konstytucję, osłabić jej straży

Jeśli ta instytucja stanie się zneutralizowana, nic nie będzie później stało na przeszkodzie podporządkowania innych organów państwowych, włącznie z władzą sądowniczą. Owszem, poza ogólnymi gwarancjami zawartymi w Konstytucji, jej tryb funkcjonowania jest w dużej mierze określony w ustawach, na których leży domniemanie konstytucyjności, chyba że stanowi inaczej... Trybunał Konstytucyjny. I koło się zamyka.

Czy obecny spór o Trybunale Konstytucyjnym wynika, jak się czasami słyszy w mediach, z niedostatecznego poziomu precyzyjności przepisów Konstytucji? Czy należy było dokładnie dopisać ile dni znaczy „niezwłoczne” (w kwestii publikacji wyroków w Dzienniku Urzędowym)? Która większość jest potrzebna do orzekania („większość głosów” wymieniona w Konstytucji według nowelizacji powinna być interpretowana jako „większość 2/3 głosów”)? Czy Sejm może wybrać sędziów w miejsce takich, których urząd wygasza dopiero w czasie następnej kadencji poselskiej?

Na podstawie tych kilku przykładów można twierdzić, że nawet gdyby zasadnicza ustawa była bardziej precyzyjna – a polska konstytucja z 1997 r. już jest bardzo długa –, prawnik będący w złej wierze i tak zawsze znalazłby sposób, aby zmienić interpretację danego przepisu, czasem nawet wbrew samej literze prawa.

Drugim możliwym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do polskiego systemu prawnego tzw. „ustaw organicznych”. To są akty prawne, które w hierarchii norm zajmują niższą pozycję niż Konstytucja, ale ze względu na ich kluczową rolę w sprawnym funkcjonowaniu ustroju państwa (np. właśnie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, o Sądzie Najwyższym...), podlegają specjalnej procedurze legislacyjnej. Uchwalanie takich ustaw może wymagać większości kwalifikowanej, żeby uwarunkować zmiany ustrojowe zbudowaniem szerokiego konsensusu w Parlamencie.

To rozwiązanie raczej nie będzie wdrożone w najbliższym czasie, gdyż potrzebna byłaby reforma konstytucyjna. Niemniej, obserwowanie praktyk uprawiania polityki w Polsce zachęca do tego, żeby zachować ową możliwość w pamięci i ją wspominać, kiedy znowu będzie się toczyła szeroka debaty o odświeżeniu Konstytucji.

Nawet doskonale napisany przepisy da się obejść

Należy jednocześnie być świadomy, że nawet najlepszy system gwarancji prawnych nie może do końca zastąpić tego, co się nazywa „kulturą polityczną”, lub w bardziej wyrafinowanej odmianie „dobrymi obyczajami”. Tak samo jak z savoir-vivre, nie ma na ten temat wyczerpującego podręcznika lub kodeksu, ale jako ludzie i obywatele dosyć szybko potrafimy się orientować i przekonać, co zasługuje na to miano, a co nie.

Definicja demokracji w zrozumieniu PiS jako rząd „woli narodu” jest nie tyle przestarzała, co prymitywna. Już starożytni filozofowie greccy ostrzegali przed demagogami, którzy pochlebiają lud i budzą jego instynktowe emocje, np. lęk, w celu zdobycia i trzymania władzy. Cenzusy wyborcze, potem rozwój konstytucjonalizmu, właśnie miały za zadanie ochronę demokracji przed ryzykiem „tyrani większości”.

Konkretniej mówiąc, sprawna, kompleksowa demokracja cechuje się taką właściwością, że partia dochodząca legalnie do władzy nie może ją monopolizować w takim stopniu, który uniemożwiłby zmiany rządu przy następnych wyborach lub pozbyłby kolejnemu rządowi wszelkich narzędzi prowadzenia swoistej polityki. To pole jest de facto ograniczone formą ustroju, ponieważ partia demokratycznie wybrana, lecz chcąca obalić demokrację, odebrałaby nie tylko żyjącym, ale także przyszłym pokoleniom jedyny pokojowy instrument do dyspozycji na zmianę rządów.

Konieczność zachowania w demokracjach odwracalnego charakteru podjętych dezycji wiąże się z szerokiem szeregiem konsekwencji. Administracja i wymiar sprawiedliwości muszą zatem być jak najbardziej niezależne od polityki, żeby móc współpracować z jakąkolwiek władzą – pod warunkiem, że przestrzega obowiązujący ustrój – i zapewnić ciągłość państwa. Pluralizm polityczny i medialny jest też niezbędny, aby rządząca partia zawsze była pod presją swoich konkurentów oraz krytycznym okiem „czwartej władzy”.

Demokracja i odwracalność

Co prawda, nie każda demokracja na świecie funkcjonuje według tych zasad. Często cytuje się w tym kontekście przykład Stanów Zjednoczonych, gdzie administracja jest mocno upolityczniona i sędziowie są w niektórych stanach bezpośrednio wybierani przez obywatele pośród partyjnych kandydatów.

Ale Stany Zjednoczone też odróżniają się tym, że główny trzon ich Konstytucji nie uległ zmianie od końca XVIII wieku, a scena polityczna jest od 150 lat dominowana przez te same dwie partie: demokratów i republikanów. Jeszcze istotniejszą różnicą jest wysoki poziom decentralizacji władzy, nie tylko wewnątrz aparatu państwowego (stany dysponują dużą autonomią w stosunku do organów federalnych), ale także w reszcie społeczeństwa (nieznaczna waga państwowych spółek i publicznych mediów, mniejszy udział wydatków publicznych w PKB). Zatem partia, która wygrywa tam jakieś wybory zdobywa tylko cząstkę władzy, która nie daje jej wpływu na inne organy sprawowania władzy, ani nie pozwala jej kwestionować fundamentalne cechy ustroju.

Polska ma inną historię i tradycje mało kompatibilne z tym modelem. Brak partii mających solidne podłoże historyczne i społeczne (poza PSL żadna nie liczy więcej niż 100 000 członków) doprowadzi do wniosku, że ciągłość państwa musi być zapewniona przez inne instytucje, mianowie urządy i sądy.

Zrozumienie i przestrzeganie reguł demokracji znaczy także, że istnienie jakieś opozycji nie jest żadną anomalią, ale normalnym, a nawet potrzebnym elementem systemu politycznego. W związku z tym, aczkolwiek może nie ma formalnego obowiązku np. wpuszczenia przedstawiciela PSL do prezydium Sejmu albo dopuszczenia posłów opozycyjnych do głosu podczas obrad, „wypadałoby” tak zrobić, ponieważ sama ich obecność w Sali Posiedzeń świadczy o tym, że reprezentują część społeczeństwa.

Demokracja potrzebuje opozycji

Nikt nie podważa wyników tegorocznych wyborów, które powierzyły urząd prezydencki i większość parlamentarną członkom PiS. Pod tym kątem, hasła o dymisji prezydenta Andrzeja Dudy lub organizowaniu przedterminownych wyborów nie są na miejscu. Natomiast te same wyniki wyborcze pokazują, że polscy obywatele nie udzieleli PiS mandatu na wprowadzenie zmian z natury ustrojowej. Nie o nich była kampania, a PiS nie zdobył większości konstytucyjnej.

Uzasadnienie obecnych prób zawłaszczenia służby cywilnej i zneutralizowania Trybunału Konstytucyjnego tym, że taka jest „wola narodu”, jest więc błędne zarówno z punktu widzenia prawnego, jak i politycznego. Konstytucja z 1997 r. i cały ustrój III RP mogą nie podobać się wyborcom i członkom PiS, ale w takich ramach owa partia doszła do władzy i dopóki nie uzyska mandatu na zmianę reżimu, dopóty musi zgodzić się na funkcjonowanie zgodne z obowiązującym prawem.

Spór o Trybunalu Konstytucyjnym jest szczególnie niebezpieczny, ponieważ może doprowadzić do rozbicia jedności systemu prawnego i sytuacji współistnienia dwóch równoległych porządków prawnych. Jaką ważność będą miały orzeczenia TK, jeśli skład sędziów cały czas będzie budził wątpliwości? Jak być pewien o obecnym stanie obowiązującego prawa, jeśli organy rządowe traktują publikację wyroków jako instrument filtrowania niepożądanych dezycji władzy sądowniczej?

Włodzimierz Cimoszewicz, były minister sprawiedliwości i były premier – za jego rządów została uchwalona Konstytucja z 1997 r. –, po przyjęciu nowelizacji zasugerował, że może cały wymiar sprawiedliwości powinien strajkować, gdyż „niezależność sądów i niezawisłość sędziów” mogą być zaatakowane nie tylko w przypadku Trybunału Konstytucyjnego, ale wkrótce także innych organów władzy sądowniczej.

Ryzyko anarchii

W dzień później, Krzysztof Szczerski, prezydencki ekspert ds. polityki zagranicznej, oskarżył opozycję o „sianie anarchii i kłamstw” i wyraził nadzieję, że „TK nie pójdzie tą drogą i zacznie wykonywać ustawy, które obowiązują”.

Ryzyko anarchii, a przynajmniej dużego zamieszania jest realne i nie należy go zbagatelizować. Z drugiej strony nie powinno służyć jako strach na wróble przed jakąkolwiek próbą debatowania o działaniach Prezydenta lub Sejmu. Skoro ustawy są uchwalone w ekspresowym tempie, czasem nawet nocą, a poważne wątpliwości o ich konstytucjonalności nie przekonują Prezydenta, żeby je rozproszyć skierując sporne akty do jedynego organu uprawnionego do tej funkcji, tj. Trybunał Konstytucyjny, nie można się dziwić, że dyskusja się przydłuża po ich wejściu w życie.

Niezależnie od ich przynależności partyjnej, parlamentarzyści powinni pamiętać, że ich obrady nie są tylko wystąpieniami pro forma lub dla kolegów, ponieważ ogląda ich cały kraj, bezpośrednio lub za pośrednictwem mediów. Posłowie, jako „przedstawiciele Narodu” (art. 104 Konstytucji), mają zatem obowiązek uzasadnić swoje decyzje, jakby przemówili przed Narodem, który liczy 38 milionów obywateli, a nie tylko przed sympatykami swojego ugrupowania.

Ku obywatelskiemu nieposłuszeństwu?

W sytuacji, gdy obecna większość parlamentarna wyraźnie nie czuje się związana ani „źle urodzoną” Konstytucją, ani kulturą polityczną wobec ludzi, których traktuje nie jako przeciwników politycznych, ale jako zdrajców, można rzeczywiście się zastanowić, czy pozostają inne rozwiązania niż strajk sędziów lub obywatelskie nieposłuszeństwo, np. niewykonanie przez urzędników niektórych przepisów.

Gdyby doszło do tego scenariusza – co jest niepożądane i powinno być rozważone tylko w przypadku trwałego impasu –, na środowiskach opozycyjnych, w tym szczególnie organizacje prawników, spoczywałaby ogromna odpowiedzialność, żeby właśnie unikać całkowitej anarchii, gdy każdy obywatel będzie się czuł dozwolony do wybiórczego stosowania prawa w zależności od jego indywidualnych interesów i preferencji.

Od samego początku „kryzysu” o Trybunale Konstytucyjnym prawnicy słusznie zwracają uwagę na to, że lekceważenie prawa przez władze wykonawcze i ustawodawcze, nawet w imieniu „woli narodu”, będzie wzmacniało u zwykłych obywateli tendencję do jego podważania. W miarę jak spór się komplikuje i rozszerza daleko poza czystym aspektem wyboru sędziów, „szara strefa” niepewności prawnej też się zwiększa kosztem zaufania w systemie.

Możliwym remedium w tej hypotezie byłoby prowadzenie przez prawników cieszących się zaufaniem publicznym serwisu informacyjnego, który skomentowałby sporne akty (ustawy, ale także rozporządzenia lub wyroki) i ewentualnie argumentowałby, dlaczego nie są zgodne z „legitymacyjnym prawym” (per se lub z powodu wad proceduralnych) i nie powinny być przestrzegane. Tą drogą uniknęłoby się ryzyka paraliżu instytucji, a zarazem wywierałoby się silną presję nad organami władzy, aby wróciły do poważnych rozmów z resztą społeczeństwa. Chyba że się zdecydują na granie va bank i podadzą projekt reformy konstytucyjnej na referendum.