Dlaczego należy ratować euro i jak?

Od samych narodzin euro ekonomiści jak Milton Friedman nie ukrywali sceptycyzmu i wątpliwości co do szans sukcesu wprowadzenia wspólnej waluty w Unii Europejskiej (UE). Chociaż pierwsza dekada istnienia euro nie potwierdziła słuszności ich obaw, kryzys, który uderza jednolitą walutę już od ponad dwóch lat ożywił debatę o jej korzyściach dla krajów tak znacznie różniących się od siebie. Na dole Grecja i, w mniejszym stopniu, Włochy zastanawiają się, czy nie byłoby lepiej opuścić strefę euro, wrócić do waluty narodowej oraz dewaluować, żeby obniżyć ciężar zadłużenia — najprawdopodobniej po zawieszeniu spłaty — i wzmocnić konkurencyjność gospodarki. Na górze Austria, Finlandia, Holandia i Niemcy, które mają zdrowsze finanse publiczne i nadwyżki handlowe są już zmęczone ciągłym dolewaniem pieniędzy w bezdenną studnię „leniwych” państw i coraz częściej uważają, że same mogłyby poradzić sobie w globalizacji. W obecnym stanie prawa unijnego taki scenariusz dyslokacji strefy euro z czyjejkolwiek inicjatywy doprowadziłby de facto do zniknięcia Unii Europejski — Traktaty przewidują tylko wyjście z UE, a nie ze strefy euro wyłącznie. Jednak są jeszcze inne argumenty, które pokazują, że Unia Europejska straciłaby dużo więcej niż tylko wspólną walutę gdyby ten plan został zrealizowany.

Mimo że istotnie Wspólnoty Europejskie funkcjonowały przez ponad czterdzieści lata bez jednolitej waluty, poziom integracji gospodarczej między państwami członkowskimi znacznie zwiększył się od czasu jej wprowadzenia. Ponadto mało kto pamięta, że w konsekwencji perturbacji walutowych spowodowanych przez Stany Zjednoczone podczas Wojny Wietnamskiej, Szóstka musiała stworzyć w ramach Wspólnej Polityki Rolnej bardzo złożony system tzw. opłat kompensacyjnych. Nie przypadkiem idea wspólnej waluty zaczęła wtedy być poważnie brana pod uwagą : Pierre Werner, premier Luksemburga, przedstawił w 1970 r. pierwszy dokładny plan jej wprowadzenia w Europejskiej Współnocie Gospodarczej (EWG). Pomysł szybko zginął w kuluarach politycznych dyskusji, ale ponoć to on zainspirował prawie trzydzieści lat później raport Delorsa o Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW).

Z dzisiejszym poziomem integracji gospodarczej osiągniętym po zakończeniu budowy Jednolitego Rynku powrót do narodowych walut niewątpliwie spowodowałby ogromne koszty dla firm oraz dla obywateli. Duże koncerny wymiaru europejskiego musiałyby znowu żonglować z wieloma różnymi walutami w księgach natomiast operacje wymiany podniosłyby ceny w sektorach turystyki i międzynarodowego handlu. Zależnie od reżimu kursów walutowych, który nastąpiłby po euro moglibyśmy nawet zobaczyć spiralę dewaluacji konkurencyjnych z przerażającymi skutkami dla siły nabywczej gospodarstw domowych oraz dla stanu stosunków politycznych między państwami członkowskimi.

Poza tymi negatywnymi konsekwencjami gospodarczymi, za których kompensacja poprzez korzyści powrotu do narodowych walut jeszcze jest do udowodnienia, klęska polityczna byłaby oczywista dla Europejczyków i także dla reszty świata. Warto przypomnieć sobie w tym miejscu, że wbrew powtarzanym kryzysom, które czasami mogły zamrozić chód integracji europejskiej na krótsze lub dłuższe okresy, proces ten nigdy nie szedł do tyłu. Opuszczenie wspólnej waluty stanowiłoby więc niebezpieczny precedens, który potem mógłby służyć jako argument, aby kwestionować inne elementy unijnego dorobku prawnego i rozłączyć całe dzieło cierpliwie budowane od ponad pół wieku. Pokazałoby to również słabość solidarności Unii Europejskiej, bezsilnej wobec problemu na początku nieznacznym w skali unijnej : gospodarka grecka.

Na poziomie globalnym koniec euro pogrzebałby jednocześnie ambicje UE na stanowisko potęgi równoważnej z Chinami oraz Stanami Zjednoczonymi. Po trudnościach pierwszych lat euro rzeczywiście stało się wiarygodną walutą alternatywną do dolara dla pełnienia funkcji waluty rezerwowej i transakcyjnej we wzrastającej liczbie krajów w świecie. Jeżeli miałoby zniknąć, nie zostałoby Unii wiele szans na rolę znaczącego gracza w globalizacji. Innymi słowy obawy rozpadu UE w przypadku dezintegracji strefy euro, przedstawione przez niektórych liderów politycznych, są raczej przesadzone. Jednak takie zdarzenie miałoby z największą pewnością ciężkie konsekwencje dla natury i przyszłości europejskiej integracji. Czy można go uniknąć?

Strefa euro nie jest optymalnym obszarem walutowym

Wady wspólnej waluty znane są od dawna. Jej „ojciec” Robert Mundell, ekonomista nagrodzony Noblem między innymi za teorię optymalnych obszarów walutowych, określił z udziałem innych badaczy sześć kryteriów niezbędnych dla powodzenia projektu stworzenia takiego obszaru. Mobilność czynnika pracy, dywersyfikacja struktur przemysłowych, otwartość gospodarek, kompatybilność celów gospodarczych państw członkowskich, międzynarodowa solidarność oraz transfery budżetowe sprawiają, że wspólna waluta może przetrwać w danej strefie wbrew wewnętrznym rozbieżnościom gospodarczym. Te kryteria nie muszą być spełnione do końca i w rzeczywistości istnieje bardzo mało unii walutowych a nawet krajów, które odpowiadają optymalnemu obszarowi walutowemu. Przecież trzymują się dzięki innym czynnikom, np. poczucie przynależności do samego narodu lub praktyczność używania wspólnej waluty z głównymi partnerami handlowymi.

Przeprowadzono liczne badania, które miały stwierdzić spełnianie bądź też nie tych kryteriów przez Unię Europejską. Każde państwo, które zamierza przyjąć euro waży również koszty i korzyści stosując taką analizę, zanim opuszcza walutę narodową. Ogólnie kraje UGW mają różnorodne i otwarte dla siebie gospodarki, natomiast inne kryteria są słabiej spełnione. Na początku lat 1990 to nie zahamowało projektu UGW z dwóch powodów. Po pierwsze, wspólna waluta miała głównie wymiar polityczny. Dla krajów tak jak Francja miała ona zapewnić zakotwiczenie zjednoczonych Niemiec do Unii Europejskiej wówczas, kiedy obawiano się neutralności, wręcz powrotu „Wielkich Niemiec” w Europie. Po drugie uważano, że dynamiczne skutki integracji walutowej wraz z upływem czasu wzmocniłyby spójność gospodarczą UE. Takie podejście zainspirowało m.in. Raport Emersona opublikowany przez Komisję Europejską w 1990 r..

Istotnie te dynamiczne skutki wprowadzenia euro zwiększyły poziom handlu między państwami je podzielającymi. Jednak do 2009 r. nie bardzo zwracano uwagę na inne efekty, tym razem w kierunku coraz większego zróżnicowania sytuacji finansowych krajów. Federalizacja polityki pieniężnej w UGW zmieniła postrzeganie państw członkowskich przez rynki finansowe, które już nie widziały różnic między papierami rządu niemieckiego a greckiego. W konsekwencji stopy procentowe tych obligacji skarbowych coraz bardziej zbliżały się do siebie mimo tego, że fundamenty gospodarcze mało się zmieniły. Wtedy słusznie nazywano sukcesem UGW ten proces, który pozwalał krajom takim jak Grecja, Hiszpania, Irlandia lub Włochy pożyczać pieniądze wykorzystując tak niską stopę jak ta Niemiec i finansować projekty rozwojowe.

Co stało się tymczasem? Teraz wiemy, że te pieniądze nie zawsze były wydawane w najlepszy sposób i że część z nich ulotniła się w faraonicznych projektach, w niereformowanych systemach ubezpieczenia społecznego, w bańkach spekulacyjnych czy nawet w korupcji. Przecież inwestorzy nie byli tego świadomi. Agencje ratingowe również. Te do 2009 kontynuowały przyznawanie większości krajów strefy euro wysokie oceny. Dopiero po wybuchu kryzysu subprime w Stanach Zjednoczonych i wyjściu na jaw zakresu błędów popełnionych przez agencje ratingowe zaczęło podawać w wątpliwość jakość niektórych walorów. Szybko okazało się, że Grecja nie miała przecież takiej samej wypłacalności jak Niemcy.

Wady znane i mniej znane wspólnej waluty

Z drugiej strony należy dodać, że historia kryzysu euro nie da się streścić w bajce o koniku polnym i mrówce. Jeżeli rzeczywiście niektóre państwa zachowały się tak pasażerowie na gapę i wykorzystywały tanie pieniądze bez względu na dyscyplinę finansową, „poważniejsze” kraje zarabiały z tego w formie nadwyżek handlowych. Wspólna waluta schowała te nierównowagi i wyeliminowała możliwość zmiany kursów, żeby je korygować. Zostało wtedy tylko jedno rozwiązanie, mianowicie dewaluacja wewnętrzna. To obejmuje m.in. cięcia budżetowe, obniżenie pensji oraz bardziej strukturalne przepisy mając na celu zmniejszenie kosztów produkcji i poprawienie konkurencyjności gospodarki. Takie lekarstwa bierze teraz nie tylko Grecja ale także Hiszpania i Irlandia, mimo że one miały przed kryzysem bardzo zdrowy stan finansów publicznych.

Na tym etapie już można wyciągnać kilka konkluzji na temat wad konstrukcyjnych strefy euro. Pierwsza dotyczy ściśle nierównowagi budżetowe i przyciągnęła na razie najwięcej uwagi. Deficyty publiczne Belgii, Grecji lub Włoch nie zostały skorygowane nie dlatego, że nie były znane nikomu, lecz dlatego, że brakowało skutecznego mechanizmu wymuszającego korektę. Pakt Stabilności i Wzrostu przyjęty w 1997 r. pod naciskiem Niemiec miał przedłużyć dyscyplinę finansową wymaganą na przystąpienie do strefy euro po tym przystąpieniu. Jednak został szybko naruszony przez same Niemcy, które musiały ponosić ogromne koszty zjednoczenia, i Francję. W związku z tym stracił wszelką wiarygodność w oczach innych państw UWG.

Druga wada jest bardziej subtelna i nie została od razu zauważona. Kryteria tzw. „z Maastricht” dotyczą wyłącznie nierównowagi fiskalne, czyli poziomu deficytu oraz zadłużenia publicznych — inne kryteria nie będą tu opisane ponieważ już nie są ważne po przyjęciu wspólnej waluty — chociaż przykłady Hiszpanii, Irlandii lub Niemiec chociaż pokazują, że inne typy nierównowagi mogą także zagrozić spójności strefy euro : wygórowane nadwyżki handlowe, poziom zadłużenia prywatnego, powiększające się bańki spekulacyjne. Te wskaźniki były rzadko mierzone przez Komisję Europejską lub Europejski Bank Centralny (EBC) albo przynajmniej nie zwrócono na nie dostatecznie dużej uwagi w analizach wspomnianych instytucji.

Sytuacja zmieniła się wraz z uchwaleniem w zeszłym roku przez UE tzw. „sześciopaku”. Ten pakiet sześciu aktów prawnych pokrywa m.in. wzmocnienie sankcji w przypadku naruszenia kryteriów fiskalnych, nowe procedury nadzoru budżetów krajowych i rozszerzenie listy wskaźników badanych przez Komisję Europejską, aby wykrywać nierównowagi makroekonomiczne. Nadzór finansowy w skali unijnej został również poprawiony na podstawie zaleceń raportu de Larosière’a. 1 stycznia 2011 zaczęły działać nowe urzędy nadzoru banków, giełd, papierów wartościowych, ubezpieczeń oraz pracowniczych programów emerytalnych. Utworzono jednocześnie Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego pod egidą EBC. Powinno to pomagać władzom pieniężnym podejmować decyzje lepiej przystosowane do realnego stanu gospodarek UWG, a nie skupione tylko na stopie inflacji — ta pozostaje jednak jedynym celem EBC.

Wyjście z kryzysu wymaga więcej niż samych mechanizmów nadzoru

Czy to będzie wystarczające, żeby UWG wyszła z kryzysu ? Państwa członkowskie są widocznie sceptyczne i postanowiły jeszcze dalej wzmocnić dyscyplinę budżetową, podpisując razem z większością krajów UE tzw. Traktat o Stabilizacj, Koordynacji i Zarządzaniu (TSKZ) w UWG. Traktat ten nie bardzo różni się od sześciopaku z punktu widzenia treści, inna jest natomiast jego natura. W przeciwieństwie do pakietu istotnie TSKZ jest międzyrządowy i w związku z tym nie wymaga zgody instytucji jak np. Parlament Europejski. Forma przymusu jest także różna dlatego, że podpisujące kraje obowiązują się wprowadzić w systemie prawnym wewnętrznym „reguły zrównoważonego budżetu”. Ostatecznie, nieoficjalne dotąd spotkania szefów państw i rządów strefy euro mają swoją określoną rolę w Traktacie.

Te zmiany są do pewnego stopnia pozytywne i powinny w przyszłości polepszyć zdolność Unii do wykrywania powstających problemów oraz do rozwiązania ich w sposób profilaktyczny. Pogłębienie integracji gospodarczej oraz politycznej jest logicznym — choć nie automatycznym — krokiem, który od samego początku było powinien być postawiony razem ze stworzeniem wspólnej waluty. Nie do końca przecież przepisy przyjęte dotąd pozwalają na optymizm pod względem szybkiego wyjścia z kryzysu. Jak było to wytłumaczone w powyższych akapitach wszystkie te reformy dotyczą przede wszystkim nadzoru nad politykami budżetowymi państw członkowkich oraz sektorem finansowym. Innymi słowy mają głównie na celu nie tak gaszenie obecnego pożaru, co raczej zapobieganie przyszłym kryzysom podobnego typu. To oczywiście odbije upodobanie Niemiec dla rozwiązań długofalowych oraz trudności Unii z szybkim reagowaniem w czasie kryzysu.

Nie należy lekceważyć jakości pracy wykonanej do tej pory, ale ważne jest jednocześnie przypomnienie, że dalsza integracja gospodarcza i polityczna nie może ograniczyć się do użycia kijka wobec „rozrzutnych” krajów. Nie tylko będzie to w dłuższej perspektywie osłabiać poparcie narodów dla Unii Europejskiej, lecz nawet pod kątem ściśle ekonomicznym jest to nieskuteczne. Sama teoria optymalnych obszarów walutowych stwierdza, że transfery budżetowe są konieczne dla utrzymania wspólnej waluty. Niektóre kraje mają nadzieję, że będą mógły uniknąć takiego obowiązku przez przyjęcie u sąsiadów „reguł zrównoważonego budżetu”. Jednak przekład Niemiec w latach 1990 pokazuje, że istnieją szoki zewnętrzne, które nie dają się ani przewidzieć ani zapobiec. Wtedy polityka budżetowa może odegrać ważną rolę, zwłaszcza w przypadku szoków asymetrycznych, przeciw którym EBC nie ma możliwości interwencji.

W dodatku same oszczędności budżetowe nie mogą dać odpowiedzi na korzenie trudności gospodarczych krajów tak jak Grecja lub Portugalia, czyli odpowiedzi na przyczyny braku konkurencyjności. Komisja Europejska dysponuje teraz narzędziami, za pomocą których może je zbadać lecz nie ma przepisu dla ich poprawienia. Istotnie jest mało realistyczne, że obniżenia wynagrodzeń będą wystarczające na odbudowanie konkurencyjnego przemysłu w Grecji — chyba że Grecy będą gotowi pracować w tych samych warunkach co Chińczycy lub mieszkańcy Bangladeszu —. Nowe inwestycje będą potrzebne, żeby zwiększyć poziom konkurencyjności greckiej gospodarki i trudno sobie wyobrazić, że będą mogły pochodzić z wewnątrz obecnej sytuacji finansowej.

Euroobligacje lub podatki unijne, np. podatek od CO₂, tranzakcji finansowych lub majątku mogłyby służyć do finansowania długofalowych strategii rozwoju oraz do unowocześnienia infrastruktur komunikacyjnych, energetycznych lub naukowych, które są w Unii potrzebne. Używanie budżetu unijnego zamiast bezpośrednich transferów między państwami i powrót do prawdziwego systemu zasobów własnych dla UE miałyby tę zaletę, że te wypłaty przestałyby być postrzegane jako dobroczynność chociaż są korzystne dla wszystkich. Instytucje unijne stałyby się także bardziej odpowiedzialne przed inwestorami lub podatnikami i to powinno spowodować bardziej intensywną debatę publiczną na temat UE. Te dotacje unijne nie miałyby zastąpić koniunkturalnych wydatków, które dalej należałyby do państw i służyłyby w przypadku szoku asymetrycznego. Natomiast w zamian nowego systemu finansowania budżetu, państwa członkowskie już nie musiałyby płacić składek rozliczanych na podstawie PKB i VAT, więc mogłyby obniżyć stawki istniejących podatków lub wydawać te pieniędzy w innych dziedzinach. Czy nie byłoby to lepsze, od wydawania astronomicznych i bezowocnych sum na kolejne plany ratunkowe?