La tarification progressive de l’énergie : « usine à gaz » ou « révolution » ?

Cet article a été publié pour la première fois en 2012.

Suggéré dans un précédent article et inscrit au programme du Parti socialiste, le chantier de la tarification progressive de l’énergie a été ouvert la semaine dernière avec la proposition de loi des députés François Brottes et Bruno Le Roux. Quoiqu’il s’agisse d’une question complexe et qu’on aurait pu en conséquence s’attendre à une initiative d’origine gouvernementale plutôt que parlementaire, le parcours de François Brottes, membre de l’Observatoire national du service public de l’électricité et du gaz et co-rédacteur du rapport Champsaur sur l’organisation du marché de l’électricité, confère au texte crédibilité et rigueur. Dans le même temps – et les auteurs le reconnaissent volontiers –, le mécanisme proposé n’est pas « simple » et c’est pourquoi quelques éclaircissements ne devraient pas être de trop pour nourrir le débat à la veille de la discussion du texte.

Tout d’abord, il convient de replacer l’idée de la tarification progressive de l’énergie dans la perspective plus large du diagnostic économique formulé par le Parti socialiste. Alors qu’en 2007, droite comme gauche suggéraient de relancer l’activité en France par une augmentation des revenus – grosso modo au travers d’allègements fiscaux pour l’UMP ou du relèvement du salaire minimum côté PS –, la crise a entretemps fait son chemin et il n’est aujourd’hui plus question de continuer à dilapider les rares deniers publics ou à faire payer des entreprises déjà fragilisées par la mauvaise conjoncture. Pourtant, le problème du « pouvoir d’achat », mot d’ordre de la campagne il y a cinq ans, est loin d’avoir disparu : il s’est même aggravé avec la rapide remontée du chômage.

Mal endémique de la France depuis trente ans contre lequel aucun gouvernement ne semble avoir trouvé jusqu’à aujourd’hui de solution pérenne, le chômage est probablement perçu par les experts économiques du pouvoir actuel comme une sorte de fatalité que seul un retour de la croissance dans l’Union européenne pourrait peut-être briser. Les mesures annoncées par François Hollande ou déjà entrées en vigueur comme les contrats d’avenir ou la suppression des exonérations de charges sociales pour les heures supplémentaires ne sont certes pas totalement dénuées de bon sens, mais il est difficile d’y voir autre chose que des palliatifs visant à atténuer les effets les plus néfastes de la crise sans pouvoir agir directement à sa racine.

Si les politiques qui portent sur les revenus ou l’emploi sont donc pour le moment inutilisables, il existe en revanche un théâtre d’intervention où le gouvernement dispose encore de marges de manœuvre. Quel point commun rapproche l’encadrement des loyers, l’éventualité d’un blocage des prix des carburants et maintenant la proposition d’instaurer un tarif progressif de l’énergie ? Les trois visent à contenir la hausse des dépenses incompressibles dans le budget des Français comme celles consacrées au logement ou encore au chauffage. Plus qu’une diminution des salaires réels ou qu’une augmentation généralisée des prix, c’est l’envolée de ces postes de dépenses qui est en majeure partie responsable du sentiment d’appauvrissement des classes moyennes et des ménages les plus modestes, conclusion à laquelle l’INSEE avait déjà abouti en 2007.

Accompagner la hausse inéluctable des prix de l’énergie

Cependant, la régulation des prix de l’énergie se heurte à une série de contraintes qui rendent l’exercice particulièrement difficile. L’exemple des carburants automobiles rappelle ainsi que ces prix dépendent, dans des proportions variables, de facteurs exogènes comme le cours du pétrole brut sur les marchés mondiaux. Sauf à se priver d’importantes recettes fiscales par une diminution des droits d’accise ou par des subventions, l’État ne peut donc pas complètement amortir ces chocs externes qui se répercutent en définitive sur les consommateurs. Un second défi de taille consiste à réconcilier les aspects sociaux de la question avec les objectifs que la France s’est fixée en matière environnementale et les besoins à venir en termes d’investissements – deux impératifs qui impliquent un accroissement des tarifs.

Les auteurs de la proposition de loi ne nient pas ce constat et admettent que « les ménages paieront à l’avenir plus cher leur énergie », phénomène « inéluctable » qu’il s’agit d’« accompagner » plutôt que de contrecarrer. Ils y voient aussi un effet positif puisque des tarifs plus élevés devraient orienter la consommation d’énergie à la baisse et ainsi « accélérer la transition énergétique ». Reste à faire en sorte que cette augmentation ne se produise pas « sans discernement » et en particulier ne pèse pas proportionnellement plus lourd sur les foyers vulnérables.

C’est ici qu’intervient la tarification progressive de l’énergie. Dans l’esprit des rapporteurs du texte, elle « prendra la forme d’un bonus-malus » par lequel « les consommateurs dispendieux vont subventionner la consommation des consommateurs vertueux ». En fonction de trois critères – nombre d’habitants, zone géographique et mode de chauffage –, il sera déterminé pour chaque résidence principale un niveau de consommation « normale » d’énergie. En deça de ce seuil, l’énergie sera facturée à un prix inférieur au prix actuel : c’est le bonus. Si le foyer consomme davantage, chaque mégawattheure excédentaire sera en revanche alourdi d’un malus qui doit servir à décourager les consommations dites « de confort » et à équilibrer le système.

Un instrument aux objectifs contradictoires ?

Plusieurs économistes comme Claude Crampes et Jean-Marie Lozachmeur (Le Monde du 11 septembre 2012) ont fait part de leurs doutes sur la viabilité d’un tel mécanisme, arguant qu’il ne respecterait la règle de spécificité. Ce principe de politique économique énonce qu’un instrument qui cherche à remplir deux objectifs à la fois a de fortes chances de générer des effets contreproductifs. Dans le cas de la tarification progressive, baisser le prix du volume de base – mesure à finalité sociale – pourrait conduire les ménages à consommer en définitive plus d’énergie – en contradiction avec le but environnemental –. À l’inverse, si les malus fonctionnent « trop » bien – en accord avec le souci de réduire la consommation –, le système pourrait manquer de moyens pour financer le volume subventionné.

En analysant en détail le contenu de la proposition de loi, il apparaît que ses rédacteurs ont intégré cette hypothèse. Ils ont toutefois estimé que le « pouvoir réglementaire » devrait être en capacité d’« assurer l’équilibre financier du dispositif » et de l’« ajuster » en cas d’« effets indésirables ». On pourrait également questionner la réalité même de cet « effet rebond » – concept selon lequel la consommation d’énergie repart à la hausse lorsqu’un ménage parvient à réaliser des économies au travers d’appareils moins gourmands ou de prix plus bas –. L’énergie n’entre certainement pas dans la catégorie des achats plaisir et le rapport entre prix et niveau de consommation (l’élasticité, en termes économiques) n’est pas aussi limpide que pour d’autres biens. Une personne laisserait-elle une lampe allumée plus longtemps pour la seule raison que sa note d’électricité a diminué ?

Seconde objection soulevée par les économistes, la consommation d’énergie est-elle véritablement fonction du revenu ? Alors que de manière intuitive, on pourrait supposer que oui – un ménage aisé disposerait de plus de biens d’équipement et hésiterait moins à allumer le chauffage, par exemple –, Pascal Lorot (Le Figaro du 27 août 2012) affirme qu’« aucune corrélation forte n’a pu […] être constatée entre revenu et consommation énergétique ». Claude Crampes et Jean-Marie Lozachmeur citent notamment les cas des « familles nombreuses » et des « personnes sans emploi qui passent beaucoup de temps dans leur logement » et comptent donc une consommation plus élevée sans nécessairement disposer de revenus supérieurs. Enfin, ajoutent-ils, « les appareils ménagers énergivores et les logements mal isolés » seraient avant tout le lot des foyers modestes.

Comment financer la rénovation des « passoires thermiques » ?

Là encore, on ne saurait accuser le législateur de négligence puisque le texte prévoit la mise en place d’un « barème social » pour les « passoires énergétiques » en attendant que puissent être menés des travaux d’amélioration de l’isolation thermique. Le fournisseur d’énergie devient dans ce contexte un acteur de premier plan sur lequel repose l’obligation d’identifier les logements mal isolés et d’alerter l’Agence nationale de l’habitat : à charge ensuite pour elle de démarcher les propriétaires afin de les aider à rendre leurs biens moins énergivores. Ils seront d’ailleurs incités à coopérer dans la mesure où la proposition de loi ambitionne de permettre aux locataires de « déduire du loyer la part du bonus-malus due à la mauvaise isolation du logement ».

Toutes ces initiatives évacuent cependant un peu vite la question des coûts. Bien qu’il soit difficile de trouver des chiffres précis, on estime à plusieurs centaines de milliards d’euros les besoins de financement pour mettre aux normes du Grenelle de l’environnement l’ensemble des habitations sur le territoire français. Même rapportés à une échelle annuelle, des montants aussi colossaux dépassent de très loin les moyens actuels de l’ANAH et des propriétaires immobiliers. Il faut additionner à cela les investissements nécessaires pour moderniser le réseau électrique du pays – nos centrales arrivent progressivement en fin de vie et la gestion du transport doit être adaptée pour recevoir les productions intermittentes des sources d’énergie renouvelables.

Or, selon les rapporteurs, la tarification progressive de l’énergie « n’a pas vocation à être un instrument budgétaire ». Autrement dit, il ne rapportera pas de recette supplémentaire par rapport au mode de tarification actuel. Certes, les auteurs, qui dénoncent les « surinvestissements dans la production énergétique », misent sur le fait qu’une consommation en recul diminuera en conséquence les besoins en investissement. Ils attendent également du gouvernement un rapport sur la manière dont « pourrait être utilisée [la tarification progressive] pour mieux gérer la pointe électrique » et peut-être ainsi réduire les coûts de production – rappelons qu’en période de forte demande, les derniers kilowattheures sont plus chers à générer car ils sont le plus souvent issus de centrales thermiques dans le cas français.

La tarification dynamique, une alternative ?

C’est pourquoi les économistes Claude Crampes et Jean-Marie Lozachmeur préconisent plutôt un système tarifaire qui reflète de façon plus fidèle « les coûts de la fourniture d’énergie ». Le prix deviendrait dès lors dynamique afin justement de signaler aux consommateurs que tous les kilowattheures ne sont pas produits au même coût : il deviendrait donc plus intéressant de mettre en route la machine à laver en heure creuse, lorsque l’électricité est moins chère, qu’au moment des pics de consommation le matin et le soir. Certains fournisseurs d’énergie pratiquent déjà au demeurant ce type de différenciation.

La réponse des chercheurs au volet social de la question passerait quant à elle par la distribution d’« aides financières » aux foyers défavorisés afin qu’elles décident de leur propre chef des arbitrages de revenu à effectuer – vais-je laisser le chauffage allumé un peu plus longtemps ce soir ou vais-je voir un film au cinéma ? –. De la sorte, le gouvernement mènerait lui-même sa « politique de redistribution des revenus » au lieu de remettre cette tâche entre les mains des « fournisseurs de services ».

Leur solution, séduisante sur le papier, bute néanmoins sur plusieurs particularités de l’énergie. Non stockable à grande échelle dans le cas de l’électricité, elle ne donne pas non plus lieu à de grandes possibilités d’arbitrage dans son utilisation. Nous avons tous besoin de lumière aux mêmes moments de la journée, nous nous chauffons lorsque nous rentrons du travail, nous dormons tous à peu près pendant les mêmes plages horaires … lisser les pics de consommation ne peut donc se faire que de manière marginale, au moins pour les ménages. D’autre part, contrairement à d’autres biens dont on peut connaître le prix au moment de les consommer, l’énergie tarifée de manière dynamique ne serait pas du tout transparente. Seule la généralisation des compteurs intelligents associée au développement de logiciels capables de communiquer avec l’ensemble des appareils électriques de la maison pourrait éventuellement rendre la tarification dynamique non seulement applicable sur le plan technique, mais aussi utilisable pour un être humain lambda qui n’a pas le temps de se soucier du « cours » de l’énergie pour actionner un interrupteur.

En définitive, malgré une complexité certaine, la tarification progressive semble être un instrument équilibré compte tenu des fortes contraintes sociales, économiques et environnementales associées à l’énergie. Il n’est d’ailleurs pas anodin que la Chine ait introduit cet été un dispositif comparable et que l’Allemagne et la Belgique envisagent de faire bientôt de même. En France, selon le succès rencontré par la mesure, elle pourrait être étendue à d’autres champs comme l’eau ou encore la consommation énergétique des entreprises de services. Le résultat de cette expérience est donc crucial et c’est pourquoi nous souhaitons aux parlementaires de fructueux échanges qui viendront combler les lacunes de la proposition de loi.

Pour en savoir plus :

• la proposition de loi de François Brottes et Bruno Le Roux
• Pascal Lorot, « Prix de l’énergie, la fausse bonne idée », Le Figaro du 27 août 2012
• Claude Crampes et Jean-Marie Lozachmeur, « Les tarifs progressifs de l’électricité, une solution inefficace », Le Monde du 11 septembre 2012