Les États-Unis aussi disposent désormais d’une arme énergétique
Cet article a été publié pour la première fois en 2013.
Parmi les pays détenteurs – et volontiers utilisateurs – de l’« arme énergétique », c’est-à-dire de ressources en énergie instrumentalisées à des fins de politique extérieure, la Russie et les monarchies arabes sont des exemples relativement familiers. Les États-Unis, qui se rangent davantage du côté des consommateurs que des producteurs nets d’énergie, ont en conséquence plus souvent fait les frais de cette arme qu’ils n’en ont bénéficié. Pourtant, grâce à l’exploitation des schistes, ils ont non seulement réussi, en l’espace de quelques années, à atteindre l’autosuffisance pour le gaz naturel mais pourraient même être en passe de devenir exportateurs. Ce renversement de situation ne serait pas sans incidence pour la diplomatie américaine.
Frappés en 1973 par l’embargo de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), les États-Unis se sont depuis lors efforcés de réduire leur dépendance énergétique ou, à tout le moins, de choisir des fournisseurs politiquement plus fiables comme le Canada ou le Mexique. Cette réorientation stratégique a rempli son objectif puisque les pays du golfe Persique ne représentent plus aujourd’hui que 22% des importations américaines de pétrole. Pour autant, la dépendance extérieure demeure significative avec 55% seulement des besoins couverts par la production intérieure.
Sur le marché du gaz naturel en revanche, la situation est tout autre et mieux qu’une réduction du risque d’interruption des livraisons en provenance de l’étranger, les États-Unis sont parvenus à une véritable indépendance. En plus d’avoir permis une réduction substantielle des importations – avant tout d’origine canadienne –, la révolution des gaz de schiste a contribué à une très forte baisse des prix au bénéfice notamment des industries énergivores comme la chimie. L’écart avec les prix en vigueur en Asie ou en Europe est si grand – jusqu’à un facteur 3 – que des usines pourraient même être relocalisées sur le territoire américain.
Si le gaz naturel est devenu si abondant et abordable aux États-Unis, pour quelle raison n’est-il pas exporté dans le reste du monde ? Une première raison tient aux structures de marché en Asie et en Europe, organisées pour une large part autour de contrats de long terme de type « take or pay ». Ces clauses obligent les consommateurs à acheter à un prix déterminé à l’avance un volume minimal de gaz, qu’ils en aient ou non l’usage. La formule avait été imaginée pour garantir aux producteurs un retour sur investissement alors que l’exploitation de nouveaux gisements et la construction de gazoducs et de terminaux de liquéfaction, très coûteuses, ne peuvent être amorties que sur la longue durée. En contrepartie, les acheteurs s’assurent un haut niveau de sécurité des approvisionnements.
Des exportations sous le contrôle de l’administration
L’autre barrière aux exportations américaines de gaz est la nécessité d’obtenir une autorisation de la Commission fédérale de régulation de l’énergie (FERC) et du Bureau des énergies fossiles du Ministère de l’Énergie. La licence peut être octroyée sur la base d’une étude qui démontre que les exportations en question servent l’intérêt national. L’examen, long et complexe, n’a pour l’instant débouché que sur la délivrance d’un seul permis et toutes les autres demandes peuvent être considérées comme gelées dans l’attente d’une refonte du système. S’il est vrai que vingt pays avec lesquels les États-Unis ont signé un accord de libre échange font exception au régime d’autorisation, ils ne représentent pas l’essentiel de la demande mondiale de gaz.
Techniquement pourtant, le pays est prêt puisqu’il est déjà doté de nombreux terminaux de gaz naturel liquéfié (GNL). Avant que ne se produise la révolution des schistes, il était prévu que les États-Unis importeraient beaucoup de GNL et des usines avaient être bâties en conséquence. Bien qu’elles avaient été conçues pour la regazéification et non pour la liquéfaction, il ne serait pas hors de portée de les adapter, d’autant que c’est désormais la seule manière de les rentabiliser.
L’obstacle est donc par-dessus tout politique. L’administration américaine redoute en effet que la libéralisation des exportations de gaz, compte tenu des différences de prix entre le marché intérieur et les débouchés outre-mer, n’anéantisse le résultat des efforts réalisés jusqu’à maintenant pour doter le pays d’une source d’énergie indigène et économiquement concurentielle. Dans le même temps, les producteurs de gaz font pression pour obtenir la levée du système de licences et pouvoir ainsi se lancer à la conquête de nouveaux marchés. C’est pourquoi le Ministère de l’Énergie a commandé une étude sur les impacts éventuels de cette mesure sur l’économie américaine.
Un gain économique net en cas de libéralisation
Le document, réalisé par le NERA Economic Consulting et rendu public en décembre 2012, présente des conclusions très en faveur de l’ouverture. Selon ses auteurs, quel que soit le scenario retenu, l’économie américaine tirera un avantage net de la libéralisation des exportations de gaz, même si certains secteurs et catégories de la population perdraient au change. L’augmentation des prix domestiques serait très modérée, même à un horizon de cinq ans, tandis que le PIB pourrait rapidement s’accroître d’au moins 5 milliards de dollars.
Fort notamment de cette analyse, le sénateur républicain de l’Indiana Richard G. Lugar, entretemps arrivé au terme de son mandat, a écrit son chant du cygne sous la forme d’un rapport parlementaire qui préconise l’extension aux États membres de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) du régime exemptoire. En d’autres termes, ces pays jouiraient des mêmes privilèges que ceux liés avec les États-Unis par un accord de libre échange et pourraient importer du gaz américain sans que le vendeur n’ait besoin de licence.
À la différence des vingt pays préalablement listés, les États membres de l’OTAN parmi lesquels figurent le Royaume-Uni, l’Allemagne ou encore l’Italie sont de gros consommateurs de gaz. S’ils pouvaient substituer leurs importations actuelles avec du GNL américain, cela provoquerait de profondes transformations non seulement de leur secteur énergétique, mais aussi de leur politique étrangère. Le sénateur Lugar ne s’en cache d’ailleurs pas puisque l’objectif explicite de sa proposition est de parvenir à un rapprochement des positions américaines et européennes vis-à-vis de l’Iran et de la Russie sans que ces États ne puissent faire usage de l’arme énergétique.
L’énergie creuse le fossé transatlantique
De fait, il ne s’agit pas là d’une menace purement théorique. Déjà lors du premier choc pétrolier de 1973, les attitudes divergentes à l’égard des belligérants avaient pour partie liée à la géopolitique de l’énergie : la France, qui avait amorcé dès la guerre des Six Jours une certaine prise de distance avec Israël, avait refusé de joindre le projet d’Agence internationale de l’énergie du secrétaire d’État américain Henry Kissinger pour ne pas compromettre sa politique arabe. Plus récemment, le manque d’enthousiasme de l’Allemagne et de la France au sujet d’un éventuel élargissement de l’OTAN à des pays comme la Géorgie et l’Ukraine résulte partiellement, selon le sénateur Lugar, de leur dépendance au gaz russe.
En rompant ce lien commercial, le républicain espère à la fois rallier plus facilement les Européens à l’intransigeance américaine et, dans le même temps, forcer Moscou à libéraliser son régime politique. Le pari est qu’une chute des exportations de gaz entraînera une contraction brutale du budget de l’État et contraindra donc les autorités à passer d’une politique d’achat de la paix sociale par la distribution de prébendes à un modèle où les impôts et, in fine, les citoyens contribuables joueraient un rôle plus important. On retrouve là le fameux « no taxation without representation » qui a mené à l’indépendance des États-Unis.
L’Iran n’arrive qu’en deuxième position dans l’ordre des menaces défini par le Congrès américain – malgré un rideau de sanctions ininterrompues depuis plus de trente ans, l’interdiction d’investir dans des projets de production de gaz naturel en Iran peut être contournée si ces projets réduisent la dépendance énergétique de la Turquie et des autres pays européens vis-à-vis de la Russie. L’exception pourrait notamment être utilisée pour accroître la production du gisement de la mer Caspienne « Shah Deniz », dont la National Iranian Oil Company possède 10% des droits de propriété.
Remplacer les fournisseurs proches de l’Europe pour réduire leur influence
Si les États-Unis pouvaient supplanter l’Iran et approvisionner en gaz leurs alliés dans la région, en particulier la Turquie qui dépend à 20% du gaz iranien pour ses importations, sans doute auraient-ils plus de facilité à les convaincre de renforcer les sanctions contre Téhéran et de l’isoler encore davantage sur la scène internationale. Comme dans le cas russe, la diminution des recettes gazières pourrait affaiblir un gouvernement qui est obligé de subventionner les produits de base pour satisfaire les besoins de sa population.
Comme il a été vu plus haut, les États-Unis sont techniquement prêts à exporter du GNL vers le reste du monde, mais les Européens possèdent-ils les structures adéquates pour le recevoir ? Actuellement, 26% des importations de gaz de l’Union européenne prennent la forme de GNL. Vingt-deux terminaux de regazéification sont déjà opérationnels pour le transmettre au réseau et bien qu’ils soient presque tous situés à l’ouest du continent, de nouvelles installations devraient prochainement voir le jour sur les côtes de Pologne et des États baltes. Ajoutée à cela la construction d’interconnexions, la capacité de regazéification ne constituera sans doute pas une limite importante à moyen terme.
Qu’en est-il des rigidités du marché évoquées en début d’article ? beaucoup de contrats entre Gazprom et ses clients européens courent jusque dans les années 2020, de sorte que le gaz russe ne cessera pas d’irriguer les pays de l’UE du jour au lendemain. Pour autant, même dans l’attente d’une éventuelle libéralisation des exportations américaines de gaz, la révolution des schistes n’est pas sans effet sur les relations commerciales en Europe.
Il faut pour comprendre ce phénomène avoir à l’esprit que le marché du gaz naturel dans l’UE fait l’objet depuis une quinzaine d’années de réformes profondes impulsées par la Commission européenne. Deux d’entre elles méritent ici d’être mentionnées : le démantèlement des monopoles nationaux légaux et la règle de l’accès des tiers aux infrastructures. En vertu de la première, les grands opérateurs publics historiques comme Gaz de France ou l’italien ENI doivent tolérer la présence de concurrents, notamment au niveau de la distribution. De plus, même quand ils restent propriétaires des infrastructures de transport comme les terminaux GNL ou les gazoducs, ils ont l’obligation d’en ouvrir l’accès à ces entreprises concurrentes.
Une « arme énergétique » qui repose sur des mécanismes de marché
La conjonction des deux principes conduit à ce que, dans l’hypothèse où les opérateurs historiques chercheraient à restreindre pour des raisons stratégiques l’arrivée de gaz américain pourtant moins cher, de nouveaux distributeurs pourraient entrer sur le marché et faire usage de leur droit d’accès aux terminaux afin d’importer du GNL et de le revendre à des prix très compétitifs aux consommateurs finaux.
C’est pourquoi les grands opérateurs des pays de l’UE ont pris les devants et négocié l’un après l’autre avec Gazprom une baisse des prix et un changement du mode de tarification qui les prémunirait d’un futur écart trop élevé entre, d’une part, les prix indexés sur le cours du baril de pétrole – la formule traditionnelle des contrats « take or pay » – et, d’autre part, les prix dits « spot » qui varient en temps réel sur la seule base de l’offre et de la demande de gaz.
Il est intéressant de voir que ces évolutions à l’œuvre résultent davantage des forces du marché que de décisions politiques. Le sénateur Lugar admet lui-même que si son « LNG for NATO Act » a but de diriger une partie de la production américaine de gaz vers le continent européen, il n’entend nullement contraindre le secteur privé et compte avant tout sur les différences de prix pour que les entreprises servent son dessein politique – un espoir très certainement justifié, malgré le surcoût non négligeable des transformations et de l’acheminement sous forme de GNL.
Moins brutale que ses équivalentes arabe ou russe puisqu’on imagine mal Washington décider de laisser l’Europe greloter dans le froid, moins autoritaire aussi étant donné qu’elle repose sur des mécanismes de marché, l’arme énergétique américaine que représente l’exportation de ses hydrocarbures de schiste n’en est pas moins persuasive et efficace. Sans y voir une marque d’hostilité, l’Union européenne a néanmoins le devoir d’élaborer et de mettre en œuvre une réponse si elle ne veut pas, dans cette matière comme dans d’autres déjà, renoncer à son autonomie stratégique.