Jak finansować unijną politykȩ obronną?

W tym tygodniu w Brukseli odbȩdzie się szczyt glów państwa i szefów rzadów wszystkich 28 państw członkowskich Unii Europejskiej, tzn. Rada Europejska. Poruszy m.in. tematykȩ Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Po rozpoczȩciu przez Francjȩ z mandatem Rady Bezpieczeństwa ONZ operacji Sangaris mającej na celu przywrócenie bezpieczeństwa i porządku publicznego w Republice Środkowoafrykańskiej, prezydent François Hollande przedstawił propozycjȩ, żeby tego rodzaju interwencje były co najmniej częściowo dofinansowane przez celowy „stały fundusz unijny”.

Za tą inicjatywą stoi fakt, że kryzysy, które odbywają się na kontynencie afrykańskim mają reperkusje dla całej UE poprzez np. wzrost przepływów uchodźców. Ten punkt zresztą jest też wpisany do porządku dziennego nadchodzącej Rady Europejskiej. Jeśli zatem rusza się operacja zamierzająca do rozwiązania na korzyść wszystkich krajów Unii takiego kryzysu, słuszne jest, że każdy – zgodnie z zasadą solidarności – bierze udział w miarę swoich zdolności w jej prowadzeniu i finansowaniu.

Można zastanawiać się jednak, czy propozycja utworzenia stałego funduszu unijnego jest najlepszym sposobem, aby przekonać partnerów do podzielenia kosztów utrzymania takiego dobra publicznego jak bezpieczeństwo. Po pierwsze, z punktu widzenia politycznego, chronologia wydarzeń może doprowadzić do wniosku, że Francja, podjąwszy samodzielnie decyzję interwencji, chce teraz podzielić rachunek. Jeśli taka operacja ma być wspólnie finansowana, jej istota, zarówno jak i jej format powinny być zawczasu uzgodnione razem. Według niektórych ekspertów unijnych, konsultacje w przypadku Sangaris ograniczyły się do stricte minimum.

Francja jako najemnik Europy?

Po drugie, mimo że François Hollande wyraźnie odrzucił dla Francji rolę „najemnika Europy”, utworzenie tego typu funduszu de facto uznałoby podział pracy pomiędzy takimi krajami z tradycją ekspedycyjną jak Francja lub Zjednoczone Królestwo, gotowymi do płacenia krwią za zapewnianie bezpieczeństwa własnego i reszty Unii, a innymi państwami odmawiającymi jakąkolwiek formę poświęcenia poza wkładem finansowym. Czy Brytyjczycy lub Francuzi zgodzą się na to, aby sami nosić ten ciężar?

Na końcu, współfinansowanie ograniczone do operacji nie rozwiązuje problemu podziału kosztów utrzymania wojska na odpowiednim poziomie przygotowania. Obecna debata we Francji wokół budżetu obronnego pokazuje, że on też nie jest chroniony przed koniecznością uzdrowienia finansów publicznych. Nawet jeśli podzielimy między 28 dodatkowe wydatki wynikąjace z prowadzenia interwencji zewnętrznych, istnieje ryzyko, że za kilka lat nie będziemy w stanie zainicjować takich operacji służących zapewnieniu unijnego bezpieczeństwa z powodu niedostatku dostępnych zdolności.

Kto w takim razie będzie je prowadzić? czy Zjednoczone Królestwo, które przyjęło drastyczne cięcia w budżecie obronnym? czy Stany Zjednoczone, zdeterminowane do wycofania się jak najszybciej z Bliskiego Wschodu i do ograniczenia zaangażowania w Afryce, aby skupić się na regionie Azji i Pacyfyku? François Hollande nie pomylił się mówiąc, że gdyby Francja nie interweniowała w Republice Środkowoafrykańskiej, „nikt” by tego nie zrobił. Niemniej jednak, rozwiązanie, które proponuje nie gwarantuje, że w przyszłości Francja będzie mogła ponownie podejmować taką decyzję.

Bezpieczeństwo jest dobrym wspólnym więc każdy powinien ponosić, w miarę swoich środków, część kosztów jego zapewnienia. Ustalenie pomiędzy 28 w porozumieniu politycznym – na początku legalnie niewiążącym – minimalnego progu wydatków obronnych w stosunku do PKB, podobnie jak zalecenia NATO, stanowiłoby już krok w dobrym kierunku. Gdyby ten próg wyniósł 1,3%, uwzględniając obecne budżety, trzynaście państw członkowskich miałyby zwiększyć kwotę środków poświęconych obronie.

Wydatki wspólnego interesu

Równie ważne jest to, że krajowe wydatki służa do utrzymania lub wzmocnienia zdolności użytecznych dla całej Unii. To dlatego porozumienie rezerwowałoby pulę z tego 1,3% – co najmniej jedna czwarta, żeby miała znaczący efekt – na wydatki „wspólnego interesu” typu wspólnych programów badania i rozwoju, operacji takich jak Sangaris lub innych inicjatyw wpisujących się w aktualizowanej europejskiej strategii bezpieczeństwa – obecna wersja została przyjęta w 2003 r.. Charakter „wspólnego interesu” byłby przyznany drogą konsensusu na podstawie wspólnie opracowanej analizy.

Zaleta tej propozycji polega na tym, że nakłada na każde z państw członkowskich większą odpowiedzialność w sferze bezpieczeństwa i obrony, jednocześnie nie naruszając autonomii tych, które z powodów historycznych prowadzą w tej dziedzinie politykę bardziej aktywną – wskazówka tego stanowi część budżetu obronnego, która przekracza próg 1,3% PKB. Ponadto, drugi cel ww. określony będzie zachęcał państwa członkowskie do koordynowania niektórych wydatków, aby one dostały etykietę wspólnego interesu. Będą zatem opracowane programy dopełniające się a negocjacje wokół tej etykiety powinny pobudzić refleksje na temat tego, co idzie w kierunku zwiększonego unijnego bezpieczeństwa.

Operacja taka jak Sangaris mogłaby w tych ramach dostać większe wsparcie w formie posiłkow lub sprzętu od innych państw członkowskich, szczególnie tych co inwestowały dotychczas stosunkowo mało w wojsko lub zdolności ekspedycyjne. Odnośnie do bezpośrednich kosztów finansowych natomiast, Francja zdecydowała się na interwencję nie czekając na przyjęcie przez Radę UE tzw. działania – podstawa prawna do prowadzenia operacji wojskowej – więc trudno będzie liczyć na zwrot. Niemniej będzie mogła przekonywać sprzymierzeńców, że ta interwencja służy wspólnemu interesowi.

Do utworzenia stałego funduszu unijnego, zarówno jak i do podniesienia poziomu wydatków obronnych w niemal połowie UE, najtrudniejszą przeszkodą będzie oczywiście znalezienie nowych zasobów, szczególnie w konteksie ostrego kryzysu gospodarczego. Z drugiej strony, można argumentować, że z tego samego powodu narody, które teraz ponoszą w sposób nieproporcjonalny koszty bezpieczeństwa za cały kontynent są coraz mniej skłonne do utrzymania status quo i mogłyby zacząć kwestionować istniejące gwarancje wzajemnej obrony. Czy kraje, które obecnie inwestują za mało w obrone – a często nie są one najbiedniejsze – są naprawdę gotowe podjąć to ryzyko?